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《环保法》应确定环保标准制定目的和原则

发布日期:2021-06-17 09:18人气:735

环境保护标准在环保法律体系中具有独特的作用。如何从立法学的视野认识环境保护标准,是环境保护标准制度本身应当回答的问题,也是环境立法不可回避的基本问题,它包括环境保护标准的法律价值、原则、尺度判断准则、性质等法律规制问题。本版特约请有关专家从基本法理出发,讨论环境保护标准制定的法律规则构建,对环境保护法修改中环境标准的法律条文提出建议。

环保标准产生的原理分析

1、政府的价值取向影响环境质量标准的制定

环境保护的目标是什么?这是环保法律体系要求首先回答的问题。

通常,环境保护法律都在第一条规定了立法宗旨和目标,例如,《环境保护法》第一条规定:“为了保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保护人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法”。

法律规定的目标往往比较抽象,在一段时期内还缺乏一个技术化的目标,使得环保行政面临具体目标不清晰的困境。

针对人们需要一个怎样的环境条件而言,目前,不同国家政府不能达成统一意见。因为环境条件是政府各种施政目标的一种,政府还要发展经济、文化,实施政治与社会管理,在环境条件目标对经济发展存在制衡时,必然要进行平衡。

就环境质量标准的宽严尺度来说,一是基于环境基准的科学要求,二是达成实现这一标准的能力,也就是经济代价是多少。

当然,良好的环境本身也是政府实施社会管理的一个重要方面,因为它是直接保障人体健康这一根本目的的。环境质量标准表明了政府的价值取向,标准限值的宽严体现的则是环境条件要求与经济发展之间的平衡。

2、以经济、技术条件为依据,将数值标准与技术规范相结合

如何努力才能向环境目标指出的环境质量标准靠近呢?

自然的逻辑就是控制污染的产生源,排放污染物的设施场所就成为环境保护法的管控对象。这些对象无非是工业企业、生活设施、农业生产活动,即一、二、三产业,不同时期监管重点可能不同。

在工业化进程中无疑要将工业企业作为重点控制,管控工业污染有两种途径,一是关闭污染严重的工厂,另一种是工厂不关闭,但要求工厂采取技术措施削减污染物排放。

工厂一般是按照标准化生产工艺设计建造的,自然地,控制工业污染物排放采用标准来度量就有针对性,标准最基本的特点是对重复性事物而建立的统一的技术要求。这样就发明了排放标准这一工具来限制工业排放。

排放标准的尺度准则是以经济、技术条件为依据。

排放标准的确立思想有两种。一是以环境容纳能力而定。事实上,由于环境系统的复杂性,我们不能也不应该将环境容量都拱手让给既有工厂排污而不要求工厂治理自身的污染,不为将来的发展留出空间。由此来看,以环境容量来确立排放标准这一思路似乎不可行。

另一种确立标准的思维是,既然工厂是依靠技术设备形成的工艺流程,污染物是生产流程产生的,采取反污染技术一定能抵消污染物向环境的排放量。

然而在实践中,即使同类工厂也会因为管理人员的能力水平存在差异,从而导致最终技术方法有所不同。

因此,从环境公平的角度来看,给出一个数值标准更加相对科学合理,而不是直接规定采用何种技术。

但是,这里面还存在着另外一个问题。如果污染源或者行为活动不具有规律性,多为无组织排放,例如,建筑施工扬尘排放、生活垃圾填埋厂的恶臭气体等,对排放到环境中污染物含量的测量非常困难甚至无法度量,这时,制定数值化的排放标准难度就很大。因此,规定这样的污染物产生源、行为活动的操作技术规范就成为排放标准要攻克的技术难点,自然就产生了一种规范技术要求的排放标准。

例如,美国规定排放标准的概念范畴就要大些。美国《清洁空气法》分为“污染源特性标准”和“危险空气污染物排放标准”,在具体的标准条文规定中将 “排放限值”和“操作标准”两类并列。

3、环境监测规范衡量是否达到标准限值

只有环境质量标准和排放标准还无法控制污染源,还需要测量判断是否达到了标准的限值,这时环境监测就必须实施,而如何进行环境监测所涉及的技术问题,就是环境监测规范所要解决的。

要进行环境监测少不了仪器及其操作程序,监测方法标准就应运而生。因此,应将环境监测规范理解为广义的,既包括通用性监测规范,也包括具体的数量众多的采样、分析、测定方法、仪器性能指标、以及标定校准仪器的标准样品。

存在问题

环境质量标准与排放标准的制定目的、依据含糊

法律虽然授予了行政机关制定环境保护标准的职权,但是,这种授权还不完善,权责不对等,并没有明确规定制定这些标准的目的、原则、尺度准则和技术依据等规则性要求。

先看环境质量标准。除了明确将标准体制分为国家环境质量标准和地方环境质量标准外,法律从来没有规定制定该类标准的目的、原则、依据。因此,工作人员不免对环境质量标准的作用认识模糊。

再看排放标准。除了法律提出“依据国家环境质量标准和经济技术条件,制定污染物排放标准”的原则和国家、地方两级标准外,设立排放标准的目的没有规定,标准制定依据含糊,宽严尺度判断难以操作。

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国外环境质量标准的法律原则与启示

从国外环境质量标准的执行严格程度来看,各国也存在差异。

例如,美国的国家环境空气质量标准的法律约束性比较强,既是联邦提出的对州政府产生约束力的环境质量目标要求,同时又间接对企业排污者产生影响,因为国家环境质量标准的加严,州政府必须修改并制定更加严格的“州实施计划”,计划中将要求企业以更大的投入采用更加先进的技术。

欧盟指令将环境空气质量标准分为目标标准、通报标准、警报标准,严格程度依次降低,标准限值依次放宽,这就给我们以一个启示:标准的限值宽松不仅取决于科学依据,还取决于这个标准的功能作用。换言之,目标标准可以相对严格一些,通报、警报标准就宽松许多。不同年度要达到不同目标标准。

日本环境质量标准一开始就是公害对策立法争论的焦点,第一次提出中央政府制定环境标准(指环境要素的质量标准)时就引起了几乎针锋相对的争论,差点导致公害立法夭折。

当时,日本工业界认为,不应当按照保护人体健康要求制定实施环境质量标准,否则企业将无法承受直至关闭;卫生界认为制定实施保护人体健康的环境标准是公害对策法的根本,必须制定,最后妥协的结果是弱化了环境质量标准的直接执行力,而采用排放标准管制企业排污行为。

现在,日本认为国家环境质量标准是政府施政目标,而不是保护人体健康的最低要求。

美国法律规定环境质量标准是实现健康保护的必要条件。日本环境标准不同,具有“希望能够维持”这一法规性质,目标是实现一项5~10年的长期综合对策。美国可以接受的标准是2~5年即可达成的目标。世界卫生组织把环境标准的水平分为三类“容许浓度(Tolerable)、可接受水平(Acceptable)和希望标准(Desirable),希望标准是即为长期目标,污染水平是最低的。

无论是日本还是美国,法律和政策都是根据本国的主权决定的,各自具有不同的法律性质,都要基于本国的法律决定环境质量标准,所以法律意义也有差异。

从我国环境法律指导思想来看,国家环境质量标准定位为环境目标比较合适,是一种立法目标性规范,在这样的指导思想下讨论确定标准限值就有共同语言,并且构建污染防治措施、制度等行为规范就有了一根主线和逻辑推导,环境质量标准是评价环境状况和保护环境的法律依据。因此,我们还应当加强环境质量标准的法律原则理论研究,在修订环境法律时无论是指导思想还是构建条款的技术层面,都应当将环境质量标准放到一个合适地位,并充实和完善环境质量标准的执行规范,甚至规定相应的法律后果。

作者系北京市环境保护局副局级干部、研究员,中国农工党北京市委常委、中国环境科学学会环境标准与基准委员会副主任委员

关于《环保法修正案(草案二次审议稿)》

环境保护标准的修改建议

第1条 环境质量标准的作用

环境质量标准是环境保护的基本目标和环境质量评价的基本依据。

第2条 制定环境质量标准的目的、依据与原则

制定环境质量标准,应当以保护人体健康和生态环境为目的,以环境基准为科学依据(原则一),并与经济社会发展阶段相适应(原则二)。

国家鼓励和支持环境基准研究。

第3条 环境质量标准的遵守

未达到环境质量标准的,有关地方人民政府应当采取措施,限期达到标准。

第4条 排放标准的强制效力

排放污染物,应当符合国家或地方污染物排放标准。

第5条 制定排放标准的目的、原则

根据环境质量标准和技术、经济条件,制定污染物排放标准,做到技术有效、环境安全、经济可行。

第6条 制定主体1

国家环境质量标准、国家污染物排放控制标准、国家环境监测规范由国务院环保行政主管部门制定、公布。

第7条 国家环境质量标准特别审查程序

国家环境质量标准应当经国家环境质量标准审评委员会审查通过,国家环境质量标准审评委员会由环境保护、生态、医学、法律等方面的专家及国务院有关部门的代表组成。

第8条 制定主体2

省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门组织制定地方环境质量标准、污染物排放标准,经同级人民政府批准实施。

对于没有国家环境监测规范的项目,地方可以制定环境监测规范。

第9条 企业排放标准

没有国家标准、地方标准可以适用,企业应当制定企业排放标准,限制污染物排放,并能够保障人体健康和生态环境。企业排放标准应当报省级环保主管部门同意。鼓励制定严于国家和地方的企业污染物排放标准。

第10 条 法律责任

违反国家或地方污染物排放标准规定的,责令改正或者限期改正、或者责令限期治理,并处罚款。

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